内容提要：

●《军山湖保护条例》出台之前，随着军山湖养殖业和旅游业的大力发展，军山湖污染状况严重。

●2010年，南昌市出台了《军山湖保护条例》，实现对军山湖的依法治理。经过治理，军山湖生态环境改善显著，而且经济也得到了迅速发展。

●军山湖治理也还存在一些问题，首先，污染源没有完全消除，主要是沿湖畜禽养殖场的污水；其次，人放天养政策的落实及成效有待观察。

●完善军山湖治理，首先须抓紧完善相关立法和配套政策，其次须依法严格执行，最后是推动养殖科技进步。

●我省多湖泊，湖泊的治理需进一步加强和完善。借鉴军山湖治理经验，依法治理是实现生态保护和经济发展的关键。

一、《军山湖保护条例》出台之前的军山湖状况

军山湖是进贤县第一大内湖，南北长25公里，东西宽5公里，水面为32万亩，是我国县境内最大的淡水湖泊。军山湖水质纯净，水产品丰富。曾以盛产甲鱼、鳜鱼、银鱼等名贵产品而名闻遐迩，近几年更以出产清水大闸蟹而名扬海内外。

在2006年以前，军山湖周边的居民都主要以捕鱼为生，军山湖的水产尤其是大闸蟹早已是国内响当当的水产名牌，政府当时已经开始有对军山湖区进行整体规划的想法，但是要规划的话，就必须要收回国家对湖面的实际管理权，这样势必会影响周边居民的生计。就在这个时候，浙江民泽集团冲着军山湖水产的名气慕名而来主动提出要将整个湖面承包下来进行水产养殖，政府经过权衡之后同意了民泽集团的承包要求，并将承包费用来安置周边居民；加上昌万公路的开通带来了很大的便利，政府大力发展湖区旅游业，周边餐饮、住宿、娱乐休闲业如雨后春笋般发展起来。这样，原来靠打渔为生的居民生计问题得到妥善解决，军山湖也顺利地归于政府的实际管理之下。然而，随着军山湖养殖业和旅游业的大力发展，军山湖污染状况愈发严重。污染源主要有：（1）餐饮垃圾污染。军山湖旅游业的发展使得军山湖沿湖特别是军山湖大堤上的餐饮业发展迅速，产生的垃圾和废水、废气日益增多，污染日趋严重。（2）禽畜养殖污染。湖区周边农户大量养殖牛羊猪鸡鸭等禽畜，尤其存在大小不一的养猪场，其粪水未经处理，渗入湖水之中，导致湖水污染。（3）渔业养殖污染。湖区养殖承包商为提高产量，往往在湖中投放人工饵料、化肥，也加重了污染。

军山湖具有丰富的生态自然资源,但由于环境污染严重，水质下降速度快，军山湖周边地区的产业结构以养殖业为主,但养殖业产值低,没有形成拉动经济社会全面进步的有效动力和辐射力，作为传统行业的养殖业也缺乏财力支撑和社会资本投入渠道，带动当地经济发展的速度比较缓慢。良好的生态环境是促进军山湖经济可持续发展的优势和本钱,但是当时的军山湖地区生态环境状况不容乐观，整体经济实力偏弱。在推动我省经济发展的同时也对生态环境保护建设提出了更高的要求,从而也进一步加大了周边重要生态功能区及其周边村民的发展模式构建的难度。

二、军山湖的依法治理——实现生态保护与经济发展的“双丰收”

       依法治理是军山湖生态保护与经济发展的重要思路，军山湖的环境治理需要通过法律法规的出台和执行来保障实施。2007年开始南昌市政府正式启动南昌市军山湖保护的地方性法规的建设，进行相关的立法筹备工作。2008年进行了本地调研。通过征求环保、农业、水务、畜牧等相关职能部门的意见，沿湖十几个乡镇实地考察，结合网上收集信息，广泛征求各方意见，反复研究并召开相关座谈会，形成了框架性的法规草案文本。2009年南昌市人大常委会正式将《南昌市军山湖保护条例》列入了立法计划。市法制办、市工委再一次进行了市委级别的调研，召开相关的座谈会，将取得的成果报市人大后，市人大又派出工作组赴云南省抚仙湖、滇池进行外地调研，学习这些地方在通过立法实现防治污染、改善生态环境的优秀立法经验。经过一系列的调研工作、一二审反复论证，最终在上半年制定完成条例草案。2009年12月23日，南昌市十三届人大常委会第二十三次会议表决通过《南昌市军山湖保护条例》（以下简称《条例》），经江西省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准，2010年4月9日南昌市人民代表大会常务委员会公告，《条例》自2010年7月1日起施行。

自此，治理军山湖就有法可依。通过加强对军山湖的依法治理，不仅可以看到军山湖沿湖生态环境的改善，还加强了军山湖湖区居民观念的转变，即从发展经济到环保与法治理念的转变。政府各个有关部门以及周边居民群众的环保意识较立法前得到了很大程度上的提高，保护条例在军山湖区的认可度高。通过加强对军山湖的依法治理，目前已取得了不错的成效，具体现在如下几个方面：

首先，基本根除了湖堤上餐饮业对军山湖的水体污染。自从《条例》颁布后，进贤县政府严格按照条例规定，组织了一次大型的整治活动，出动了三四百人和众多职能部门，依法事先公告，对水体有污染的餐饮业进行拆除，拆除活动取得巨大成功。餐饮企业的减少，生活污染的控制，使得军山湖水质得到重大改善，也对军山湖生态环境的未来发展创造了有利条件。

其次，控制了湖区的主要养殖污染。根据《条例》，政府制定实施了《军山湖保护区控制区内养猪场（户）整治工作方案》，按照“五个一批”（立即拆除一批，强力整治一批，政策告知一批，转型封存一批和扶持疏导一批），对军山湖周边1000米红线内的所有猪场进行整治，严控猪场污染源，保护区内（湖边300米内）350多座养猪场全部拆除。长期存在的四大污染源污染问题得到了较大改善，军山湖水产养殖方法较立法前更加科学环保。

最后，《条例》的实施严格控制军山湖周边对环境有重大污染的工业企业的建立，避免了走建设、污染、拆除、二次污染的老路，体现了保护条例超前的立法远见。为了守住一湖清水，《条例》明确提出，控制区内坚决不引进任何有污染的工业企业，这就为日后的产业发展念起了“紧箍咒”。“因水生财”的同时，还能保持优良水质，这是《条例》最值得赞赏的地方。之所以能做到这一点，关键在于确立了保护优先的发展原则。

依法治湖取得了显著成效，水质普遍达到了三类标准，部分地区达到了二类标准，并且有的地方可见桃花水母。生态环境的改变，也促进了经济的发展，具体体现为：（1）水产养殖业加快发展。由于军山湖水质改善，军山湖被省农业厅认定为“无公害水产品养殖基地”。2015年，军山湖养殖面积46万亩，水产品起水量12.8万吨以上，水产品畅销国内外。其中尤以螃蟹最为著名，2010年以前，军山湖大闸蟹的名气始终无法与阳澄湖大闸蟹相提并论，现在，“军山湖”大闸蟹品牌在全国已经树立，2012年11月4日，第六届全国河蟹大赛，获“优质蟹奖”“金蟹奖”“最佳种质蟹奖”，并夺“蟹后”桂冠。因此，军山湖螃蟹部分产品甚至略高于阳澄湖大闸蟹的价格。目前，螃蟹养殖面积40万亩，产量预计为205万公斤左右，产值3.28亿元，带动了4000余户农民参与河蟹产业，户均增收1万元以上。（2）旅游业和餐饮业迅速发展。由于军山湖景区的优美以及军山湖螃蟹的美味，众多游客前来游湖品蟹。目前，按照“环境保护、开放开发、特色种养、休闲旅游”的发展定位，以军山湖为中心，建设亲水生态旅游区。以三阳集水产品交易市场、六九堤螃蟹一条街等项目为龙头，建设蟹文化品赏区。进贤政府正全力打造军山湖生态经济圈发展农业生态旅游。2013年接待游客超过110万人次，实现旅游行业收入3.7亿元；预计到2016年，接待游客人数达到143.05万人次，旅游总收入达到4.79亿元。

    由上可见，自《条例》实施以来，军山湖生态环境得到根本的好转，由此也促进了经济的迅速发展，而经济的发展又促使更加注重保护生态，这样实现了生态保护和经济发展的轮动效应。

三、军山湖治理尚存的问题与治理对策

      虽然军山湖生态环境总体来说还不错，但是毋庸讳言，目前其生态环境保护还存在一些问题。首先，污染源没有完全消除。根据军山湖污染源的来源调查情况来看，虽然保护区内的畜禽养殖污染源得以控制，但是控制区（湖边周围1000米内）的畜禽养殖场尚未完全关闭或搬迁。其次，人放天养政策的落实及其成效须进一步观察。2015年《条例》修改，取消军山湖水域精养区与大湖区之分。但是，怎么落实“禁止投放人工饵料”需要制度创新、严格执法。如何区分人工饵料与天然饵料以及监督天然饵料的投放，不仅是立法和执法的问题，而且也是科学的问题。例如人工培育的蚯蚓、水蚤、轮虫、单细胞藻类、卤虫等是人工饵料还是天然饵料，如果算作天然饵料，那么它们是饲料培育的，那么怎么定性？例如制作的马铃薯、山芋、木薯等饲料，营养含量很高，而且对水质没有影响，是否也算作人工饲料需要处罚？完全严格进行人放天养，是否加大养殖成本，不利于市场竞争，影响经济效益？

针对目前军山湖治理的污染源没有完全消除，人放天养政策落实及其成效需要观察等现实问题，政府应当坚持贯彻依法治湖的指导思想，积极探索军山湖治理对策。首先，加强军山湖治理，必须抓紧完善相关配套政策。比如为进一步加强对军山湖水质的保护，明确湖区投放的饵料的处理标准，可以参考江西周边的安徽、浙江、武汉等地已出台的“影响水质的化肥名录”的相应执法细则，消除执法盲点。据军山湖执法人员介绍，江西周边的安徽、浙江、武汉等地，已经出台了“影响水质的化肥名录”，并有相应的执法细则。但是，江西省尚未出台该标准，因此对饵料内含量配比，没有详细的准则以及执法标准。尽管其已向省农业厅提交了申请报告，但目前还没有进展。

其次，加强军山湖治理，必须依法严格执行。《条例》上已经明确规定“控制区内严禁建立畜禽养殖场”，因此必须严格执法，落实法律的规定。如果是因为补偿资金一时难以筹措到位，也应该明确时间表，逐步实现搬迁养猪场等养殖场所，彻底根除军山湖污染源。此外，目前建立的“河（湖）长制”（即当地政府主要负责人承担保护本地河段或湖区的责任）初衷良好，但需要严格落实。污染责任落在“军山湖湖长”的，则由进贤政府主要领导承担；落在“军山湖湖区长”的，则由该湖区所属乡（镇）政府主要领导承担。   

第三，加强军山湖治理，必须努力推动科技进步，发展无污染养殖技术。创新技术是军山湖治理的重要方法，通过积极推动科技进步，推行对军山湖水产养殖“人放天养”政策，解决水产养殖的自我污染问题。人放天养，要求水产品种均衡，科学合理地前确定养殖的密度，禁止使用饲料、肥料和药物进行水产养殖，创新养殖技术，形成良好的生物链。

最后，特别要提到的是，按照《军山湖生态旅游区总体规划（2014-2025）》，进贤将进行军山湖旅游大开发。目前，江西省旅游开发集团已经和进贤政府签订协议，开发军山湖及其周边旅游资源，打造南昌的“后花园”。那么，这意味着大量游客的涌入，虽然对于推动进贤和军山湖去的经济有着重要的作用，但是也会对生态环境保护提出了挑战。要实现这一规划，显然，依法治理水平需要进一步提升。

四、经验与借鉴——积极推动全省依法治湖，促进生态与经济的轮动效应

      在江西，独特的地理位置孕育了数量众多的湖泊，鄱阳湖、仙女湖、拓林湖、婺源鸳鸯湖、青山湖、醉仙湖、九仙湖等是较为著名的湖泊,其中,面积最大且最出名的是鄱阳湖,也是中国最大的淡水湖。据省水利厅、省统计局2013年5月联合公布的江西省第一次水利普查公报显示，江西拥有水库10819座（已建成10785座，在建34座）；常年水面面积1平方公里及以上的天然湖泊86个（1000平方公里的大湖泊一个即鄱阳湖）；涉及流域面积50平方公里及以上的河流967条（1万平方公里及以上的河流有8条）。自古以来，人们都是依水而居，地方也都是因水而兴，因水而美。

显然，生态保护和经济发展，是湖区政府面临的双重任务。军山湖治理的经验表明，依法治湖，是实现两者的前提和关键。虽然我省很多湖泊保护得当，在取得巨大经济效益的同时也取得了良好的生态效益。但是，也有部分湖泊，基于各种原因，生态环境保护方面有待加强和完善。这里以鄱阳湖和柘林湖为例。

鄱阳湖。课题组调研发现，近些年，为追求经济效益，鄱阳湖采砂现存状况愈发混乱，非法盗采砂矿、过度采砂现象严重，给鄱阳湖生态环境造成了严重影响。非法采砂不仅破坏了鱼类产卵和河底生物繁殖所必须的湖底淤泥，而且导致河床下切、水位连创新低。这不仅影响到鄱阳湖的防洪能力，而且也严重影响鄱阳湖水产养殖的发展。目前，鄱阳湖渔业品种在逐渐减少，个体也越来越小。因此，可以看到，生态环境的破坏，将对鄱阳湖生态旅游、水产养殖带来负面影响。虽然各级政府一直在加强对鄱阳湖采砂执法管理，但效果不佳。原因虽然众多，比如采砂行政执法中存在监管力度不足，多头管理分散执法力量，执法主动性不足等等，但最重要的是，依法治理能力不足。针对采砂执法中存在的问题，政府应通过完善相关法律法规，严格执法，创新执法不断加强执法队伍建设，探索保护鄱阳湖生态环境的有效方法。比如修改《江西省河道采砂管理办法》，适时推动其上升为地方性法规；比如严格通过建立采砂船配额制控制采砂船数量，按照属地管理的原则逐船落实管理责任；比如严格落实“河（湖）长制”。

柘林湖。柘林湖位于江西省九江市永修县与武宁县境内，总面积308平方公里，平均水深45米，能见度逾9米，属国家一级水体。课题组成员赴武宁县对柘林湖进行实地调研，发现由于景区刚刚开发，没有大型的工业企业，周围也没有大型的养殖场，只有景区周围少数的几家餐饮店，所以污染较轻，避免了先污染后治理的发展模式；而且，对风景区周边餐饮业，政府要求必须建设配套的污染处理设施，处理废油要建设地下隔油池、处理油烟废气要建排油机，从而达到净化目的。虽然从目前来看，良好的生态环境促使柘林湖生态旅游业取得了长足的发展，但是需要看到，柘林湖生态旅游还刚刚起步，一旦旅游业迅速发展、水产养殖规模扩大，柘林湖的管理是否能够充分应对还存疑。要应对这一情况，依法治理是其关键。当前，当地政府并没有单独出台柘林湖保护条例，而是依据《风景名胜区保护条例》进行管理，但是该条例是针对全国的行政法规，不仅过于原则性，而且无法有效应对地方特殊情况。因此，专门制定景区保护条例以依法治理柘林湖则尤显必要。

       改革开放以来，相对于其他省市，江西的工业发展相对靠后，但是江西由此保存了“青山绿水”。“青山绿水也是金山银山”，我省应该将“青山绿水”转换为经济优势，实现生态与经济的轮动。而要实现这一目标，依法治理是前提和关键。军山湖的经验就很好的表明了这一点。对于其他地方的湖泊，由于过去这些地方政府不具有立法权，依法治理就打了折扣。现在，在今天立法权下放到地方的背景下，地方政府要积极行使地方立法权，针对湖泊的特点制定地方法规规章，严格落实，实现依法治湖。

（作者：本课题组）