内容提要： 

●各级政府和行政管理部门必须加大监管力度，整合各部门执法力量，按照各自的职责内容统一行动，将分散执法转换为综合执法，集中力量打击非法采砂。

●落实人民政府行政首长负责制，对鄱阳湖河道采砂管理行为的行政问责进行专门规定，使河道采砂管理行政问责在实践中得到落实。

●探索建立采砂船配额制，严管审批环节，按照属地管理的原则，对现有采砂船只逐船落实管理责任，从源头上对非法采砂进行遏制。

●解释、修改河道采砂行政执法中的相关法律法规，为办理河道采砂行政执法提供明确的法律依据，解决采砂相关法律法规的适用困难的问题。

●加强执法队伍建设，落实采砂管理经费，保证采砂管理经费的来源，逐步提高监管水平。

      一、鄱阳湖采砂现状及危害性

鄱阳湖是我国重要的旅游胜地，也是世界重要的湿地之一，对长江中下游地区的生态安全和用水安全具有重要意义。自20世纪90年代初，随着我省经济的迅速发展，对砂石需求急剧扩大。鄱阳湖由于它的砂石粒细、色亮、质好，受到市场的广泛青睐。但是在今天，鄱阳湖河道采砂现状不容乐观、令人担忧。

首先，鄱阳湖砂石滥采现象非常严重，采量严重超标。其中九江市采砂总量过大，尤其是九江市国有采砂公司牵头的过度开采行为，其规划的采量为4000万吨，实际批复的采量是3000万吨，但一年的实际开采量达一亿吨，且没有相关单位对其追究责任，这种不受控制的过度开采导致对鄱阳湖生态破坏巨大。相比之下周边鄱阳县、余干县、进贤县、新建县一年采砂量每年总共近600万吨。其中进贤县和新建县采砂开发晚，对生态破坏不严重。同时，就鄱阳湖沿湖各县市的采砂情况对比而言，有的县市从3月21日起有为期三个月的休渔期，在此期间内采砂船停止作业，而有的县市例如九江市却没有遵照休渔期政策，同时由于其处于鄱阳湖下游，水位比较高，几乎可以每天进行开采砂矿，其实际采砂量远远超出规划的采砂量。

其次，各地盗采砂矿的现象普遍存在。非法采砂多在夜间偷采，白天就地销售。执法人员准备在它们偷采时进行执法，但这些船只很快趁着茫茫夜色，外加鄱阳湖的大风大浪逃脱，给采砂执法造成巨大困难。由于盗采不在规划的采量范围之内，其采砂量无法统计，但采砂量远远超出规划的采砂量，超出了鄱阳湖生态环境承受的范围，对鄱阳湖生态环境破坏严重。正是由于采砂船利益巨大，非法滥采更是有恃无恐，非法滥采使得当地的采砂总量不受政府规划总量的控制，且不受休渔期禁止开采的约束，可以随时随地进行开采。

鄱阳湖非法采砂的危害性表现在不仅对生态环境造成破坏，还严重威胁社会稳定、防洪安全。鄱阳湖非法采砂其危害性具体表现为：

其一，河床下切，水位连创新低。近些年鄱阳湖出现严重干旱，虽有降雨量少的天灾，但人祸亦不能忽视，而这个罪魁祸首就是非法采砂。以赣江为例，近年来赣江中下游非法采砂活动频繁，导致河床下切明显，水位较历史数据偏低。与2008年比较，在赣江中下游一些河段，河道被挖深了2-4米。大量宝贵水源位于中间狭小的深切河道里，远离河岸，无法抽取利用。而在赣江西支一些河段，由于非法过度采砂，导致河床流失，经河水冲刷，已经变成一块陡崖。气象专家也认为，水位屡创新低，跟近几年赣江河床下切有很大关系。河床下降，水量虽然没有减少，但水位却跟着下降。2007年出现的罕见三季连旱，导致沿湖沿江地区取水难，很大程度是因为河道湖泊非法采砂，河道严重下切、水位下降。

 其二，危及防洪安全。采砂业者贪图作业方便，盲目追求高产量，在提防、桥梁等基础设施附近水域非法采砂，导致堤脚严重塌陷，如不及时遏制，有可能改变水势的自然流向，严重危及堤防安全。而在局部河段大量采挖，尤其是凹岸采砂，则会出现大量的深坑，此处极易形成旋涡，影响泄洪安全，同时也加剧了对河岸的冲刷。部分采砂业者在结束作业后，不及时复平深坑，给两岸农田和房屋造成了严重的威胁。

 其三，破坏区域生态环境。自古有“水分两色”之说，长江浊而鄱阳湖清。但现在却颠倒了。据江西省水利厅相关水文资料显示，鄱阳湖含沙量为0.35千克/立方米，比6年前混浊了50倍，同期长江水含沙量为0.12千克/立方米，长江水还比鄱阳湖水清澈近3倍。近年来，鄱阳湖渔业品种在逐渐减少，个体也越来越小，这些都与鄱阳湖非法采砂有关。开采河道砂石，采砂船需要先挖开湖底淤泥，通过再将底部砂石吸上来，而这层淤泥正是鱼类产卵和河底生物繁殖的场所。非法采砂对区域生态环境带来的灾难是毁灭性的，严重破坏了鱼类的栖息环境和河底生物的生存场所。而采砂过程中产生的含油废水、污油，直接排入河道，也会严重影响水质。

其四，民间盗采沙石引发社会不稳定，这也是一大危害性。由于鄱阳湖水位涨落变化大导致水域变化，采砂船跨水域采砂容易发生争议，采砂人有时为争夺“地盘”而互相斗殴或发生打砸抢等严重的群体性事件。在暴利的驱动下，甚至有暴力抗法、涉枪涉恶造成采砂执法人员伤亡事件时有发生，严重破坏社会稳定。

二、鄱阳湖采砂管理执法采取的手段和存在的问题

为尽快遏制鄱阳湖盗采滥采砂石这一局面，2006年出台了《江西省河道采砂管理办法》。通过该《办法》的颁布实施，初步解决了江西省河道采砂管理工作中法律法规不健全、不统一，缺乏针对性和可操作性的状况，扭转因体制不顺，职责不清、协调不力而导致的河道采砂管理秩序混乱的局而。

2012年新《江西省河道采砂管理办法》结合我省采砂管理实际以及近年来采砂管理遇到的新情况，对原《管理办法》的相关条文进行了修改，并增加《江西省设区市、县（市、区）人民政府河道采砂管理督察、通报、考核、问责制度》，并将《江西省河道采砂可采区现场监督管理办法》作为《管理办法》的附件。同时，省人民政府下发《江西省人民政府关于开展鄱阳湖综合整治坚决保护“一湖清水”的意见》（赣府发[2012]4号），决定自今年1月起开展为期一年的鄱阳湖综合整治工作，非法采砂行为进行重点整治。1月19日，省政府召开鄱阳湖综合整治工作会议，传达贯彻温家宝总理关于保护好鄱阳湖“一湖清水”的一系列重要指示精神，就开展鄱阳湖综合整治工作进行深入研究和具体部署，坚决遏制个别地方单纯追求经济利益、破坏鄱阳湖生态的违法违规行为，坚决保护好“一湖清水”。

按照省政府统一部署和要求，省水利厅于1月29日下发《关于印发加强鄱阳湖区采砂管理保护“一湖清水”专项整治方案的通知》（赣水政法字[2012]4号），对鄱阳湖区采砂专项整治工作进行具体布置。将鄱阳湖水域确定为整治的重点。通过减少作业采区、减少作业时间、减少作业船舶数量，严格采砂船舶准入、严格现场监管、严格控制年度采砂总量等“三减三严”的措施，总体上形成湖区采砂管理长效机制，将采砂活动对鄱阳湖水资源、水生态保护的影响降到最低限度，维护鄱阳湖“一湖清水”。

虽然这些措施有些成效，但是鄱阳湖非法采砂的情况依然十分严重，特别是由于历年采砂导致的河床下切，鄱阳湖水位屡创新低，江西全省出现干旱危机。这反映了在鄱阳湖河道采砂管理效果不佳，执法过程中存在着很多问题。鄱阳湖河道采砂管理执法中存在的问题如下：

 其一，监管力度不足，多头管理分散执法力量。河道采砂管理涉及多个部门，对非法采砂的行政处罚，就涉及水行政主管部门;对船只的登记管理，就涉及海事部门;对不法分子的拘留，就涉及公安部门，其他部门没有限制人身自由的权力;另外各项相关检查还涉及其他各个部门，所以单单靠一个部门是不行的。根据《江西省河道采砂管理办法》，由县级以上人民政府水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督检查工作。由公安部门依照治安管理法律、法规的规定，负责河道水上治安管理工作，依法打击河道采砂活动中的犯罪行为;航道、海事、港航、国土资源、渔业、林业等行政管理部门，协助河道采砂监督管理工作。但是《办法》对于各部门具体如何合作，以什么形式合作，并没有涉及，因此，在执法过程中，始终是各部门孤军奋战，难以有所成效。为此，江西省各市、县也开展了多次联合执法突击行动，重重打击了非法采砂者的嚣张气焰，可是，“突击”只能治标不能治本，联合行动一结束，一支支采砂队伍又是春风吹又生，最终形成了如今非法采砂屡禁不比的局而。

 其二，执法主动性不足，首长负责制难落实。由于非法采沙利益链庞大，涉及的人员多，各单位为了自身利益容易放纵非法采沙行为，执法主动性降低，影响执法效果。虽然《办法》规定，河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制，但是对于鄱阳湖河道采砂管理行为的行政问责却没有专门的规定，这就牵扯到在具体问责过程中，在市、县、乡一级政府由谁承担责任、承担什么样的责任，问责程序、问责范围、问责监督等问题都模糊不清，在实践中难以落实。

 其三，执法队伍自身能力不足，使得采砂执法效果不佳。河道采砂管理一直以来都是一个难题，具有重要性、复杂性、敏感性、风险性和长期性。近年来，随着国家经济的飞速发展，各地市场对砂石的需求也越发旺盛，不法分子的利欲熏心更是无疑加大了河道采砂管理的执法难度。部分执法人员有畏难情绪，不愿主动承担;也有一些地方政府对河道非法采砂的危害性认识不够，不能用持续发展的眼光看问题，贪图眼前利益，为了地方经济发展，对非法采砂睁一只眼闭一只眼，或者干脆“以罚代管”，处罚力度不足以震慑盗采者。执法队伍建设不到位关键还是认识不足，存在着执法队伍素质有待提高、人员不够、经费不足、装备缺乏等问题。

三、砂石滥采、盗采屡禁不止的原因分析

鄱阳湖砂石滥采、盗采缘何屡禁不止，究其原因主要存在以下四个方面：

（一）利益驱动是首要原因

近年来，随着国家经济社会不断发展，城镇化建设和基础设施建设加快，市场对砂石资源的需求十分旺盛，使砂石价格一路走高。据析，鄱阳湖畔产地砂价根据品质不同，在每吨20元至50元之间浮动，如果运抵上海等地，砂价最高可暴涨至近200元/吨。同时，在我们调研的鄱阳县，其水利局领导钟书记说道：“采砂业主进行偷采无需缴纳税费，也不受开采量的控制，一个晚上一艘采砂船可以获纯利润达2万元之多”。 正因如此，砂石有“水中海洛因”之称，超高的利润让不少单位和个人选择铤而走险，纷纷加入滥采、盗采砂石的行列。

另一方面，当前鄱阳湖砂石主产区对砂石资源盲目采取拍卖等方式进行开采，造成某些采砂业主以每吨超过百元的天价获取开采权，虽然地方财政受益，但是砂价虚高，在一定程度上加剧了滥采、盗采砂石的矛盾。

（二）滥采、盗采砂石查处难度大

砂石滥采、盗采，不仅严重威胁河道堤防安全和防汛安全，更对水域生态环境带来严重威胁，包括对鄱阳湖湿地的完整性、野生渔业资源和候鸟食物链等一系列影响。相关的水法律规定禁止一切未经批准的采砂行为，《中华人民共和国水法》第39条规定：国家实行河道采砂许可制度。当前鄱阳湖砂石资源主要通过公开拍卖的方式获得采砂许可权，而由于受采砂量的限制，一些未能竞得开采权采砂业主偷采砂石便成为其必然选项。他们通常利用采砂流动性、隐蔽性强等特点，通过多种手段躲避查处，使得执法人员在执法过程中面临种种困境。

1、违法游击战

多数违法者利用夜间、公休日和节假日进行采挖，并且安排一些既得利益者通风报信，一看到执法人员，立即用现代通讯设备通知正在非法采砂运砂的船只。等执法人员赶到现场，违法人员早已闻风而逃，有的甚至弃船跳水而逃，空有采砂船在那里，执法人员既不能调查取证，也不能处置船只。因为依现行相关法律规定，执法人员只能对正在非法采砂的船只进行处罚，对空驶、停泊的船只没有处罚权。所以只能不了了之，一旦执法人员离开，盗采砂石又会卷土重来。

2、暴力抗法

由于盗采、滥采砂石存在暴利，往往有涉黑涉恶势力参与其中，导致在查处违法采砂行为中，经常遭遇暴力抗法。一般情况下，采砂船七八只结成一伙，每个采砂船上都会有10名以上的船员，并且在船上配备了棍棒、酒瓶、石头等器物。而执法人员只有三五人，根本没法靠近采砂船，稍微一靠近，他们就会扔酒瓶、石头等，即便执法人员登上船，违法采砂者也不会配合调查，而是用棍棒、匕首等威胁执法人员的人身安全。据鄱阳县水利局介绍，因查处盗采砂石行为而使人身安全受到损害的情况时有发生，违法采砂者暴力抗法使执法人员安全无保障。

3、地方保护主义

由于砂石开采具有巨大利益，个别地方政府把这一行看成了一本万利的“无烟产业”，以收费代替管理，进而变相鼓励非法采砂。另外，还有许多村镇普遍认为流经当地的砂石是集体所有，往往把河段违法发包给采砂业主，以收取高额承包费。所以在巨额利益的驱使下，乡镇、村干部对盗采砂石者是睁一只眼闭一只眼，有的甚至充当违法开采者的保护伞，而有采砂许可权的采砂业主的合法权益反而得不到保护。

（三）治理滥采、盗采砂石的执法手段无法律保障

在当前依法治国和依法行政的理念下，行政机关作出的任何行政行为必须要有法律依据，否则便构成行政违法。但是，在打击鄱阳湖滥采、盗采砂石方面的法律依据主要有：《江西省河道采砂管理办法》和《江西省河道管理条例》，前者是政府规章，后者是地方性法规，其法律效力位阶较低，这些法律规定对滥采、盗采砂石的处罚方式很有限。

1、行政处罚的打击力度有限

在打击鄱阳湖砂石滥采、盗采行为中，《江西省河道管理条例》是主要的执法依据。其中，第五十条规定：未经批准在河道管理范围内采砂的，扣押其采砂船只等工具，没收违法所得，可并处一万元以上十万元以下罚款，情节严重、危害堤防安全的，没收其采砂船只等工具；不按照河道主管机关批准的范围和作业方式在河道管理范围内采砂的，处以违法所得一倍至二倍罚款，对拒不改正的，吊销其准采证。从法律条文规定来看，执法人员对滥采、盗采砂石者可采取的措施有罚款、没收违法所得和扣押船只。但是，这些措施执法效果并不明显。首先，由于滥采、盗采砂石的利益巨大，罚款并不能起到威慑作用。许多违法者往往是交完罚款继续实施滥采、盗采行为；其次，没收违法所得在实践的操作性不强，因为无账目可查，违法金额难以查实。最后，扣押采砂船只在实践中很少采用这种措施，因为对扣押采砂船的看管比较困难。当前一般由乡镇政府对扣押的采砂船只进行看管，但由于乡镇政府缺乏担当往往疏于看管，导致扣押的采砂船只丢失或损坏。

2、刑事处罚措施无明确规定

对于滥采、盗采砂石者是否构成犯罪，当前刑法并未明确规定。目前，有的地方对于滥采、盗采砂石的是以非法采矿罪来追究刑事责任，2012年江西实现了对56名非法采砂者以非法采矿罪定罪量刑。但是，在适用这条款过程中也面临一些现实困境：首先，以非法采矿罪追究刑事责任需要确定非法采砂的价值，而且法律规定需要在五万元以上才能定罪。但是，由于采砂行为持续时间长，往往是随采随售，运砂船只不固定，收购地点亦不固定，价格不稳定，销售时也无记录，无法认定采出价值，单凭现场查到的一船砂的价值是达不到五万元的立案标准的。其次，非法采矿罪的法定刑较盗窃罪低，起刑点比盗窃罪高，有悖于罪责相适应的刑罚原则，对于滥采盗采砂石者，起不到惩戒的作用。

（四）执法能力建设薄弱

《江西省河道采砂管理办法》规定河道采砂管理工作由水行政主管部门具体负责，公安部门、交通运输部门和国土资源部门在各自职责范围内协助做好采砂管理工作。但是，对于湖泊采砂管理这一新出现的现象，实践中还没有形成一套完善的管理体制。

首先，湖泊采砂监管经费投入不足。鄱阳湖湖面开阔，入湖门口多，采砂组成人员复杂，采砂船只流动性大，造成采砂管理难度大，经费需求高，但是目前的采砂管理并没有专门的经费投入；其次，执法人员太少。以鄱阳县为例，鄱阳县水利局主管300平方公里水域，但却只有11个编制，而且年龄结构老化，中青年出现断层。而采砂管理工作又具有移动性、隐蔽性和风险性强等特点，没有一支强健的执法队伍则很难实现相应的执法效果；最后，执法装备缺乏。随着现代科技的进步，偷采砂石的工具已经很先进，采砂船的功率越来越来大，采砂的效率也越来越来高。但由于湖泊管理工作还刚刚起步，同时管理经费投入不足，导致主管部门缺乏必要的基地、设施、装备和工具，从而难以应对打击滥采、盗采砂石的需要。

四、针对鄱阳湖砂石滥采、盗采屡禁不止的对策与建议

 (一)启动统一管理、综合执法新模式。在巨大利润的驱使下，介入非法采砂的社会资本越来越复杂，而也越来越广，鄱阳湖而“热闹”的采砂场景背后涌动着的是众多利益群体，这些无疑都增加了执法难度。想要彻底根治非法采砂，单单靠一个部门，或者几次联合突击行动，是十分不现实的。如今为挽救这一局而，迫切需要探索出一个新的行之有效的管理模式。除了严格依法依规开采之外，亟待建立新的执法模式，在打击非法采砂过程中形成由政府牵头，水利部门主导，公安、港航、旅游、国土、环保等部门配合，整合各部门执法力量，按照各自的职责内容统一行动，将以前的分散执法转换为综合执法，联合打击非法采砂。 

 (二)建立采砂船配额制，控制采砂船数量。首先，负责审批采砂船舶的部门应该担负相应职责，严管审批环节，从源头上进行遏制。各地根据规划的采砂量确定所在地采砂船数量，作为采砂船登记机关的海事部门，必须在申请登记文件有水利部门和乡镇政府盖章的情况下，才能逐船编号登记，建立档案；其次，按照属地管理的原则，对现有采砂船只逐船落实管理责任，将采砂船管理责任落实到各单位、各乡镇、各领导干部，确保采砂船在有力监管之下。同时，各单位、各乡镇在各自管理的水域范围内要进一步摸底排查，摸清本地采砂船只数量，通过编号登记，对执法基地管辖水域内的采砂船只进行清理，严查没有登记编号的采砂船在管辖水域内采砂、停泊，一经发现必须立刻处理或举报，严格控制采砂船只的数量，规范管理。最后，必须要求在册登记的采砂船只必须到指定停泊点停泊，无故不得驶离，驶离必须向相关单位进行报告。

（三）大幅提高非法采砂违法成本，加大处罚力度，建议“非法采砂入刑”。将非法采砂以非法采矿罪入刑，可以有效地遏制非法采砂态势，保护水域生态环境和河道安全。应当加强对非法采砂者刑事责任的研究，争取在国家立法层面有所突破，或在运用现有法律法规上进行统一规范，给非法采砂者以有力震慑。在近年来的采砂管理实践中，通过司法部门以“非法采矿罪”或“危害公共安全罪”等罪名进行处罚，取得了一些成功的案例经验，但在具体操作过程中，存在取证难等问题。建议结合当前鄱阳湖水域治安防控体系建设，出台一个专门的涉及鄱阳湖水域相关治安管理的司法解释，完善对非法采砂行为的船舶及人员的处罚依据。

(四) 加强立法完善与解释法律，解决采砂相关法律法规的适用困境。《江西省河道采砂管理办法》对规范河道采砂起到了重要作用，但其中有一些条款已与当前形势不相适应，建议对《江西省河道采砂管理办法》进行修改，适时推动其上升为地方性法规。同时，鉴于当前鄱阳湖水域非法采砂行为危害严重，并为办理其他河道采砂水行政执法案件提供明确依据，建议有关部门对《江西省河道采砂管理办法》的相关条款进行解释。例如，建议对《管理办法》第三十七条第一款规定的“情节严重、危害堤防安全的”情形进行解释，并将“情节严重、危害堤防安全的”的情形进行详细列举。

（五）加强执法队伍建设，提高采砂监管水平。首先，逐步充实专职管理人员，组建一支专职执法队伍，同时建立有效的管理制度，用制度管理队伍，约束队伍，提高执法队伍素质。其次，要加强学习培训，提高执法人员法律素养和业务能力，同时注重提升环保意识和使命感。再者，配备必要的执法装备和建立必要的执法基地，提高快速反应能力，加强新技术新手段的运用研究，逐步提高监管水平。最后，落实采砂管理经费，建立健全稳定的采砂管理资金投入机制，保证采砂管理经费的来源。

（作者：本课题组）